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什么是反垄断审查,谷歌遭德国反垄断调查

时间:2021-06-30 16:54:30

日前,德国联邦卡特尔局(FCO)宣布对谷歌德国、谷歌爱尔兰和谷歌母公司Alphabet在数据处理方面展开反垄断调查。

这是欧盟十年反垄断审查后,谷歌在欧盟面临的最大一次调查。FCO负责人认为,这个技术巨头提供了广泛的数字服务,对跨市场竞争具有重要意义。谷歌的数据处理是否为用户提供了足够的选择成为本次调查的重点。

专家表示,德国先于欧盟对滥用用户数据展开反垄断执法,具有很大的借鉴意义。Google可能会改变用户数据的使用方式,比如承诺在采集数据前询问或告知,要求用户通过手动甚至滑动拖拽条输入密码等方式明确授权。

然而,无论德国未来如何执法,回顾跨市场平台垄断的案例对中国都具有重要意义。

跨市场竞争地位审查

这次反垄断调查的第一步是审查谷歌的市场地位。

据世界知名流量统计平台Statcounter统计,截至4月份,在德国市场,Google搜索引擎的市场份额为91.32%,YouTube作为社交媒体的市场份额为5.06%,Android操作系统为64.43%,Chrome浏览器为49.07%。

这些数字服务给谷歌带来了可观的利润增长。谷歌母公司Alphabet 2021年第一季度财报显示,谷歌搜索引擎、Gmail和地图服务收入同比增长30%,在线视频服务收入同比增长近49%。

FCO总监Andreas Mundt表示:“谷歌提供了大量的数字服务,包括谷歌搜索引擎、YouTube、谷歌地图、Android操作系统、Chrome浏览器等。因此该公司可以被认为对跨市场竞争具有至关重要的意义。其他公司往往很难挑战自己的市场地位。”

什么是跨市场竞争?清华大学国家战略研究所特别研究员刘旭向《21世纪经济报道》表示,这一概念已被引入2021年1月修订的《德国《反限制竞争法》第19a条。

在实践中,互联网行业的跨市场竞争非常普遍。比如用户打开微信,可以社交、购物、支付等。而用户之间的社交联系构成了良好的推广渠道。

“平台企业相当于一个商业综合体,客户不仅可以购买不同类别的商品,还可以满足餐饮、休闲、培训和健身的需求。逛街的时候可以再认识一下朋友,或者顺便逛街,因为你在找朋友。这样达到的营销效果远比一个人逛街好。因此,具有社会属性的平台公司往往比搜索引擎、电子商务等平台公司更容易在跨市场竞争中获得优势。”刘旭解释道。

今年2月7日颁布的《关于平台经济领域的反垄断指南》提到了“跨境竞争”和“跨平台网络效应”两个概念,但没有规范平台企业滥用主营业务市场支配地位干预或阻碍跨市场竞争。

“德国在识别对跨市场竞争具有重要意义的平台、规范其滥用行为方面的立法经验和执法实践,值得我国借鉴和学习。”刘旭说道。

如何确定一个企业对跨市场竞争是否有至关重要的意义?

“一是看平台企业在主营业务领域是否具有反垄断法意义上的主导地位,二是看平台企业主营业务吸引的用户是否会高频使用其平台上提供的其他服务,从而使企业能够对第三方拓展这些服务市场产生重大影响。三是看平台企业获取用户数据的能力,从而影响跨市场竞争。”刘旭表示,通过分析平台企业在跨市场应用场景中的意义和作用,应该评估其在主营业务领域的主导地位,以及在该领域的一些行动对其他市场的影响。

以腾讯为例,用户在使用微信时频繁使用其支付功能,说明其在支付领域产生了传播效应。通过限制用户在微信生态下使用微信支付,微信支付平台将在小额信贷、投资和财富管理等其他互联网金融服务中获得领先优势。此外,分享腾讯的音乐和视频、打开拼多多等也更方便。在微信平台上,但不能分享颤音视频,也不能直接跳转到淘宝或者钉钉、飞书等。这些行为将有助于腾讯巩固其相关业务及其投资企业的市场地位。

刘旭认为,在这种情况下,FCO想强调的是,谷歌在搜索引擎市场上有着明显的主导地位。未经用户事先充分授权,免费收集和使用搜索引擎用户的信息以获取其他市场的领先地位,或者威胁排挤其他市场的竞争对手,也是滥用市场支配地位的行为,应当予以禁止。

数据处理成焦点

数据处理已经成为本次调查的另一个重点。

安德里亚斯穆特(Andreas Mundt)认为,谷歌的商业模式严重依赖于处理用户数据。谷歌享有战略优势,因为它可以访问与竞争相关的数据。当用户使用谷歌的服务时,通常需要先建立一个账户,并同意谷歌的相关数据处理条款。这些条款是否符合已成为重点研究对象。

FCO表示,在谷歌的数据处理中,确定用户是否有选择权是非常重要的。

新修订的德国《反限制竞争法》强调保护消费者的选择是竞争法的主要目标。“企业要求用户同意其数据处理条款,但并未充分赋予用户决定是否以及出于何种目的处理此类数据的权利”,这被认为对跨市场竞争具有重大影响。企业可以通过这种方式收集大量与竞争相关的数据,从而提高市场进入壁垒,阻碍其他企业的发展。

欧盟目前还没有对滥用用户数据或隐私展开反垄断执法。在刘旭看来,先后对脸书和谷歌进行反垄断执法的德国是这方面的先行者,其经验具有很大的借鉴价值。

“今天,数据已经成为互联网公司的一种生产手段。德国的执法不仅严谨,而且具有开创性,效率高于欧盟。可以及时防止平台企业滥用主导地位,导致更多市场竞争扭曲。这样可以让德国执法者更早积累这方面的执法经验和话语权。”刘旭说道。

事实上,这并不是德国第一次将数据保护作为反垄断执法的命题。

2019年初,德国监管锤猛烈抨击脸书,裁定其在收集、合并和使用用户数据方面滥用了市场主导地位。

根据脸书当时的政策,用户只有在允许脸书通过其平台(如Whatsapp和Instagram)或其他第三方网站和软件使用脸书商业工具(如“喜欢”按钮、脸书账户登录等)收集个人信息的情况下,才能使用脸书的服务。).

受脸书市场支配地位的限制,用户只能接受其使用条款,别无选择,并失去对个人数据的控制。外交和联邦事务部认为,脸书的服务条款构成“剥削性商业条款”。

FCO要求脸书修改政策条款并相应调整相关数据处理活动。只有在用户“自愿同意”的情况下,才能使用从其平台和第三方网站及软件收集的用户数据,并将其纳入用户的脸书账户。

目前,该案仍在法庭审理中。

对国内具有启发性

2021年1月,《德国竞争法》第十次修订生效,其关键条款强化了反垄断监管机构的干预权,使其能够更早更有效地干预大型数字公司的反竞争行为。在谷歌被调查之前,德国已经陆续指出了脸书和亚马逊。

面对调查,谷歌发言人拉尔夫布雷默(Ralf Bremer)回应称,他将与德国反垄断监管机构充分合作。“人们使用谷歌是因为它的服务很有帮助,而不是因为他们找不到替代品。谷歌用户可以控制个人数据。”

刘旭分析说,调查本身可能对谷歌没有太大影响。以谷歌的成交量来看,即使受到顶级惩罚,给谷歌造成的经济损失也只会是九根牛一毛,其市场地位短期内无法动摇。

最直接的影响可能是谷歌需要改变使用用户数据的方式,比如承诺在收集数据前询问或告知,要求用户通过手动甚至滑动拖拽条输入密码等方式明确授权。此外,谷歌在其平台上提供其他服务时,也应该放弃对竞争对手的排斥或歧视措施。谷歌可能采取的这些纠正措施也将被其他竞争对手效仿。

“这意味着谷歌和竞争法的执行者有望成为搜索引擎市场或跨市场平台规则的共同制定者。最终被执法机构认可的规则,也将是其他竞争对手普遍能够接受的下限规则。”刘旭说道。

刘旭认为,无论德国执法如何跟进,这一审视跨市场平台垄断的案例对我国都具有重要意义。淘宝和舒菲通过媒体向微信喊话,希望批准他们的小程序进入微信生态,Tik Tok起诉腾讯,要求微信QQ停止限制用户分享来自Tik Tok的内容。然而,人们可能只看到了巨人之间的大战,却忽略了许多不会说话的中小企业。

“巨头之间的屏蔽行为也会广泛影响到中小企业,在很多互联网服务细分市场中,中小企业被巨头视为潜在的干扰者。他们往往无法引起大众的注意,最后只能被排挤或者让巨头入股。我曾经把互联网行业比作一个生态环境。当中小企业在巨人创造的网络生态下被注入巨人基因或技术标准时,会诱发类似的近亲繁殖后果。如果平台经济的‘生物多样性’被破坏,市场上的自主创新会更少,发展会更多元化。这不仅是遗憾,也使风险分散的竞争机制失效,导致各种风险的积累,甚至失控。”刘旭说道。

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